Een nieuwe systematiek voor het vaststellen van Positieflijsten
Nadat we in de achterliggende drie jaar een wat rommelige periode doormaakten in het gesprek over de invulling van de Positieflijsten, bereiken we nu een punt waarop we constructief aan de slag kunnen. Er ligt een door EZ gedragen voorstel van de WUR voor een beoordelingsmethode waarin de sector zich (op hoofdlijnen) kan vinden. Er blijven uiteraard nog detailpunten waarvan ‘in het werk’ moet blijken, of daarmee in voldoende mate recht wordt gedaan aan de belangen van de dieren en de dierhouders. Maar het vertrouwen is er dat we daar wel uit gaan komen.
Het wettelijke kader
In de ‘Wet dieren’ is in artikel 2.2 geregeld dat het verboden is dieren te houden die niet tot door de minister aangewezen diersoorten of diercategorieën behoren. In artikel 1.4 van het besluit ‘Houders van dieren’ wordt dit nader uitgewerkt. De in dit kader relevante artikelen vindt u in de bijlage.
In het besluit staat dat de regeling voorlopig alleen voor zoogdieren geldt. Echter, de staatssecretaris heeft inmiddels aan de Tweede Kamer toegezegd dat ze eind 2014 ook zal komen met voorstellen voor vogels en reptielen.
In het besluit ‘Houders van dieren’ lezen we dat de minister de soorten aanwijst die ‘zonder specialistische kennis en vaardigheden kunnen worden gehouden’. Het gaat dus om de soorten voor ‘de leek’. Daarna worden er criteria opgesomd, waar bij de beoordeling rekening mee moet worden gehouden.
Hiermee zijn we er nog niet. Omdat een Positieflijst een handelsbelemmering tussen de lidstaten van de EU oplevert (voor alle soorten die daarmee worden verboden), heeft het Europese Hof zich uitgesproken over de spelregels voor de weigering om een soort op de Positieflijst te plaatsen. Die spelregels zijn vastgelegd in het Andibel-arrest. De ambtelijke taal van het arrest is wel eens wat moeilijk leesbaar, vandaar dat een verkorte samenvatting van de belangrijkste punten is toegevoegd.
Strikt genomen is voor de Nederlandse overheid alleen nog de bescherming van het welzijn van het gehouden dier (punt 27) aan de orde. De beide andere punten, de bescherming van de gezondheid en het leven van mensen en dieren (punt 28) en de bescherming van het milieu (punt 29), worden op EU-niveau geregeld.
Belangrijk in de uitspraak van het Europese Hof is, dat een houderijverbod alleen maar is toegestaan, ”indien het beoogde doel (de bescherming van dierenwelzijn) niet kan worden bereikt op een wijze die minder handelsbelemmerend is“. PVH en de aangesloten organisaties in de sector hebben altijd betoogd, dat het welzijn van gehouden dieren afdoende kan worden veiliggesteld met bindende houderijvoorschriften. Daarmee is het zowel voor de houder als voor de handhaver duidelijk onder welke omstandigheden de dieren mogen worden gehouden. Een stap verder, voor wie niet aan de gestelde eisen kan of wil voldoen, geldt een absoluut houderijverbod.
Aanloop naar een nieuwe start
Bij de aankondiging van de concept Positieflijst aan de Tweede Kamer in juni 2013 wilde de staatssecretaris, na het beoordelen van slechts 90 zoogdiersoorten, er 6 ‘vrij’ toestaan, 33 ‘onder voorwaarden’ toestaan en alle overige zoogdiersoorten verbieden. Dat verbod betrof dus niet alleen de ruim 50 soorten na beoordeling, maar ook meer dan 5300 soorten zonder enige vorm van proces. PVH heeft daarop per brief aan de staatssecretaris gevraagd de niet-beoordeelde zoogdiersoorten alsnog te beoordelen, òf ze gewoon op de Positieflijst te plaatsen. Ze werden daarna voorlopig vrijgesteld van het verbod, in afwachting van een beoordeling en een besluit ‘op een later tijdstip’.
Anders dan EZ aanvankelijk meende, kan de overheid niet zomaar de houderij van soorten verbieden door ze niet op de Positieflijst te plaatsen. Elk verbod zal met inachtneming van de spelregels van het Andibel-arrest moeten worden gemotiveerd. Daarbij, er zal tevens hard moeten worden gemaakt dat er geen alternatieven zijn, die het Europese vrije handelsverkeer minder belemmeren.
Met dit laatste gegeven als uitgangspunt kwam er al eerder ruimte voor de ‘tussencategorie’, de soorten die ‘onder voorwaarden’ mogen worden gehouden. Het is juridisch en maatschappelijk niet uit te leggen dat er soorten moeten worden verboden, die al vele tientallen jaren zonder grote problemen worden gehouden. Die problemen zijn er nauwelijks of niet omdat de houders er in slagen aan de gezondheids- en welzijnseisen van die soorten te voldoen.
Met de aanwijzing van soorten ‘onder voorwaarden’ ontstond er een volgend probleem. De Raad voor Dierenaangelegenheden (RDA) werd gevraagd die voorwaarden in te vullen en stelde vast dat de verzamelde informatie in de WUR-database onvoldoende basis bood om inzichtelijk te maken waarom die soorten ‘onder voorwaarden’ zouden moeten worden gehouden, Deze conclusie werd vastgelegd in het RDA-advies aan de staatssecretaris van 1 april 2014.
Voor de te verbieden soorten ontstond er een vergelijkbaar probleem. PVH diende bij EZ een verzoek tot motivering van het verbodin. Nadat bleek dat het niet mogelijk was om te motiveren waarom de vijftig soorten moesten worden verboden, besloot de staatssecretaris de lijst van 90 beoordeelde soorten niet langer te handhaven. Ze koos ervoor in te zetten op een verbeterde methodiek. In haar brief van 2 juli 2014 aan de Tweede Kamer geeft de staatssecretaris uitleg over de nieuwe inzichten en het daarop te baseren vervolg van het proces om tot Positieflijsten te komen.
In overleg tussen de projectleider van de WUR en het ministerie van EZ werd daarop de systematiek aangepast. Kernpunten van de WUR-methode 2.0 zijn dat de kennis en kunde uit de sector worden ingebracht en meegewogen en dat een aantal voor dierenwelzijn niet-relevante elementen (zoals de ‘PEI’ en de zoönosen) niet meer in de besluitvorming worden meegenomen.
Het concept van de nieuwe methode werd door EZ aan de betrokken maatschappelijke groeperingen voorgelegd. Alleen PVH en Dibevo brachten daarop hun bedenkingen en overwegingen in. De gekende tegenstanders van het houden van gezelschapsdieren (Dierenbescherming, Dierencoalitie en stichting AAP) stemden stilzwijgend in. Vervolgens werd de methode, samen met de ingebrachte kanttekeningen van PVH en Dibevo, ter beoordeling op wetenschappelijke en maatschappelijke ‘haalbaarheid’ voorgelegd aan een Visitatiecommissie onder voorzitterschap van prof.dr. Ludo Hellebrekers. Op basis van het oordeel van deze commissie heeft de staatssecretaris tot de nieuwe procedure besloten
Belangrijk voor de dierhouders is dat zij al hun soorten ‘vrij’ mogen houden totdat die beoordeeld zijn. Dat zal niet eerder zijn dan 1 januari 2015 en het zal dan nog maar een zeer beperkt aantal soorten betreffen. Er moet nog een immense hoeveelheid werk worden verzet, voordat de nieuwe methode operationeel is en de eerste resultaten beschikbaar komen. Bovendien zal in die aanloopfase tussen de betrokken beoordelaars een vorm van consensus moeten worden bereikt over de wijze waarop met veronderstelde welzijnsrisico’s moet worden omgegaan.
Hoe nu verder?
In de komende periode moet een heleboel werk worden verzet. De WUR werkt inmiddels aan een nieuwe database waarin de beschikbare literatuur (en de conclusies daaruit) kunnen worden ondergebracht. Die database moet breed toegankelijk zijn zodat alle betrokken partijen over de relevante informatie kunnen beschikken.
Voor de sector betekent dit, dat alle belangrijke artikelen uit vakbladen en handboeken over de houderij en fokkerij per diersoort (of per groep van diersoorten) digitaal beschikbaar moeten worden gemaakt. De eerste prioriteit ligt uiteraard bij de zoogdieren, maar voor de andere diergroepen is het verstandig alvast te beginnen.
Omdat het praktisch en financieel niet haalbaar is om al de duizenden gehouden soorten elk afzonderlijk te beoordelen, wordt er over nagedacht om de soorten per ‘cluster’ te beoordelen. Ook hierin hebben de deskundigen uit de sector een rol. Met deze aanpak is eerder ervaring opgedaan in het proces om tot de RDA-lijsten te komen, maar het blijft van belang om de soortspecialisten te betrekken bij de vaststelling van de clusters. Vooral ook omdat er in de eerdere ronde nog wel eens een organisatie was, die de ene of andere soort tot boegbeeld van haar verhoopte overwinningen maakte (denk aan het recente gedoe over de Degoe, een diersoort die volgens sommigen absoluut niet te houden zou zijn).
Verder is het natuurlijk zaak om de komende invulling van de processtappen te blijven toetsen aan de wetenschappelijke en juridische kaders. Ook als het proces op hoofdlijnen correct verloopt, er blijven altijd detailpunten waarop de invulling kritische aandacht vraagt.